中国不同历史时期电力发展与电改关系的理论思考-【新闻】

中国不同历史时期电力发展与电改关系的理论思考

【电力建设与投资产业网】回顾新中国电力工业五十多年的发展历程,也是一个电力生产关系不断适应电力生产力发展水平的过程,每一次电力生产关系的重大调整和变革都极大地促进了电力生产力的发展。以电力生产关系发生重大调整为标志,建国以来中国电力工业可以划分为三个时期。

马克思主义政治经济学认为:生产力和生产关系是对立统一的,生产力决定生产关系,生产关系又反作用于生产力。生产关系必须适应生产力的发展状况,同时生产关系的变革要以生产力的发展为物质基础,当生产关系与生产力相适应时就能促进其发展,反之就会阻碍生产力的发展。因此,随着生产力的不断发展变化,人们必须适时调整或变革生产关系,以始终保持两者的适应性,促进经济社会向前发展。

一、高度垄断期

建国初期,中国电力工业几乎为零,1949年底全国发电装机容量只有185万千瓦,年发电量43亿千瓦时,发电装机容量和发电量均居世界第25位,远远不能满足建立完整的国民经济体系对电力的需求。建国至改革开放前的三十年间,由于公有制被认为是社会主义的主要经济特征,绝对禁止其他所有制形式的存在,中国对电力工业也采取了国家办电的高度垄断模式。在这期间,尽管国家管理电力的机构先后经历了燃料工业部、电力工业部、水利电力部,权力分配也经历了中央集权和地方分权的反复调整,但“政企合一、国有国营”是贯穿始终的重要特点。在国民经济百废待兴时期,国家高度垄断的生产关系安排应该说充分发挥了社会主义集中力量办大事的优越性,有效克服了电力工业资金密集、技术密集的特征对资金和技术的需求,促进了电力生产力的迅速发展。1978年底全国发电装机容量达到5712万千瓦,全年发电量达到2566亿千瓦时,分别是1949年的3019倍和5917倍,年均增长1216%和1511%,装机容量和发电量分别跃居世界第8位和第7位;建成220千伏及以上输电线路213万公里,变电设备容量2528万千伏安,电网初具规模。然而,在高度垄断的管理体制下,市场这只“看不见的手”无法发挥作用,电力工业发展指标完全依靠国家以指令性的计划下达,要么计划指标本身严重脱离实际,要么电力发展受到政治、经济事件的干扰无法完成计划,因此电力供需矛盾始终十分突出,缺电问题严重。

二、改革探索期

党的十一届三中全会以后,中国社会经济领域的改革纷纷启动。尽管电力工业经过三十年的发展已经有了相当的规模,但经济的快速增长对先行发展电力的要求越来越迫切,继续依靠国家独资办电已经不能满足电力发展对资金的需求,电力生产关系需要作出相应的调整。在这种背景下,1985年5月国务院下发了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》,1987年9月国务院进一步提出了“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”的方针,一系列的举措极大地激发了各种社会力量参与办电的积极性,电力发展迅速驶入快车道。到国家“九五”计划时期结束的2000年底,全国发电设备容量达到31932万千瓦、发电量达到13685亿千瓦时、220千伏及以上输电线路1614万公里、变电设备容量41489万千伏安,分别是1978年的516倍、513倍、711倍和1614倍,年均增速分别为811%、719%、913%和1316%。其中,1985年—2000年期间发电设备容量和发电量年均增速分别为911%、814%,分别比1978年—2000年期间的总体增速高出1和015个百分点,1997年全国电力开始出现供需基本平衡,甚至部分地区出现了供过于求的局面,困扰中国多年的电力对经济的瓶颈制约一度得以消除,充分说明“集资办电、利益共享”的生产关系安排对于促进电力生产力的发展起到了巨大的推动作用。在此期间,国家于1997年撤消电力部,成立国家电力公司的重大举措,标志了中国电力工业政企初步分开,为日后进一步推进电力市场化改革奠定了坚实的基础。这一阶段的改革仅仅只是在发电环节引入了有限竞争,电力投资主体以国有为主、多种渠道并存,电力生产关系总体上还是属于垂直一体化的安排。随着中国电力供过于求的出现以及电力技术的长足进步,垂直化一体化的生产关系安排逐渐成为了阻碍电力生产力进一步发展的桎梏,发、输、配、售的一体化限制了在并不具有自然垄断特性的发电和售电环节更大范围引入竞争,以省为实体的制度安排也人为地将市场割裂,使得资源不能在最大范围内优化配置,全社会的电力生产效率受到严重影响。当时著名的二滩水电站被迫弃水事件便是生产关系与生产力发展极端不匹配矛盾的集中体现。

三、市场化改革期

从世界范围来看,随着新制度经济学、产业经济学以及博弈论等新的西方经济学分支迅速崛起,经济学家自20世纪80年代开始,从范围经济、成本弱增性等方面对自然垄断进行了新的解释,一些新的理论和方法被广泛地应用于电力产业的研究之中。经过深入研究,部分学者逐渐形成了共识:电力产业从生产流程可以分为发电、输电、配电和售电四个环节,将四个环节整体市场化存在一定的难度,但发电和售电环节是可以充分竞争的,引入竞争机制将有助于提高效率。以此为理论依据,各国纷纷调整或重新组织电力产业的制度安排,以“打破垄断、引入竞争”为主要特征的电力市场化改革迅速在世界范围内掀起高潮,电力产业的营运效率和服务质量有了极大地提升。从中国电力生产关系和生产力的辩证角度看,为与中国电力工业规模已经跃居世界第二的现实相适应,垂直一体化的生产关系安排必须朝着有利于全社会效率最大化的目标做出重大调整,打破垄断、引入竞争成为一条必由之路。在国际国内的理论与实践指导下,中国全面揭开了电力市场化改革的序幕。2002年底,原国家电力公司被拆分,电力主业资产经过重组成立了两家电网公司和五大发电集团,发电与供电(含输电、配电、售电)环节纵向分离;推进区域电力市场建设,开展竞价上网试点;成立国家电力监管委员会,加强电力市场监管。作为电力市场化改革的第一步,发电环节的竞争更加充分。改革后,代表中央发电资产的五大发电集团的市场份额仅占40%左右,其他60%左右的市场主体也非常多元化,既有地方政府的国有资产,也有集体、民营和外资。几乎就在厂网分开电力体制改革实施的同时,随着中国经济进入新一轮增长周期的上升阶段,自2002年下半年开始电力需求突然迅猛增长,告别中国多年的拉闸限电现象再次在部分地区上演,之后范围迅速扩大、程度不断加深,2004年逐渐演化成了煤、电、油、运同时紧张的局面。这种情况下,发电企业之间百舸争流的竞争局面快速形成,竞争异常白热化。发电企业面对突如其来的市场形势,客观地说,一方面确实出现了纷纷跑马圈地、抢占资源、盲目发展、违规建设等一些问题,但另一方面应该看到发电企业的行为对于迅速扭转缺电局面起到了相当关键的作用。2005年底,全国发电设备容量达到51718万千瓦、发电量达到24975亿千瓦时、220千伏及以上输电线路2512万公里、变电设备容量86680万千伏安,分别是2000年的116倍、118倍、115倍和211倍,年均增速分别为1011%、1218%、9%和1519%,成为仅次于美国的世界第二电力大国。因此,从最新一轮改革实施以来近四年的实践来看,在加强政府监管条件下的电力市场化改革是有利于推动中国电力生产力向前发展的。

四、未来走向

从上述回顾和分析可以清楚地看出,马克思关于生产力和生产关系的对立统一学说以及新制度经济学等现代西方经济学理论是中国电力发展与体制改革关系的理论基石,将长期指导中国的电力体制改革实践。以上述理论为指导,未来中国电力体制改革应该注重如下几点:

(一)必须坚持电力市场化改革的方向毫不动摇

电力市场化改革的正确取向既被国内外的改革实践所证明,同时又具有丰富的理论指导。中国二十一世纪将加大可再生能源开发力度、加强电网建设,需要大量建设资金,运用市场化手段,鼓励各方投资积极性可以有效解决资金不足的矛盾,提高生产效率,因此必须坚定不移地继续推进电力市场化改革。加快区域电力市场建设步伐,进一步完善竞价上网规则,加快实施主辅分离、农电体制等配套改革,积极稳妥推进输配分开,构建完整意义上的竞争性电力市场。

(二)尽快完善电力体制改革的制度保障

按照改革的路径选择来说,国际经验表明,“先立法、后改革”的路径是改革成功的重要保障。中国现行《电力法》与电力市场化改革的取向极不匹配,不仅不能起到促进电力改革的作用,在某些方面甚至是阻碍,因此应加快《电力法》及其配套规章的修改进程,为电力改革提供法律支撑和制度保障。另外,还应进一步理顺政府宏观调控和市场监管之间的关系,做到两者权责清晰,让电力监管机构能够在市场准入和价格方面切实履行起监管的职责。

(三)电力生产关系的调整要注意与生产力发展水平的适应性

在确定电力改革目标和步骤时,要注意保持电力生产关系与生产力发展要求相适应。调整后的生产关系安排既要能够有利于电力生产力的发展,同时又不能超越中国国情。比如,输配分开改革既涉及到生产关系的重大调整,改革过程本身又是电力生产力的一次解放,因此,既要按照市场化的原则积极推进,同时又要考虑现阶段技术创新能力和监管能力的制约,切不可操之过急,应该在充分论证、试点的基础上再稳步推开。

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